В Москве состоялись парламентские слушания
27 июня, 2009 admin 0
Во вторник 24 июня в Государственной думе состоялись парламентские слушания «О проблемах и перспективах развития транспортного обслуживания населения в субъектах Российской Федерации». Участником парламентских слушаний стал представитель Пермского края, руководитель Центра дорожной информации, кандидат технических наук, доцент Пермского государственного технического университета – Якимов Михаил Ростиславович. Тема парламентских слушаний напрямую посвящена вопросам представляющим интерес Центра дорожной информации. На встрече обсуждались вопросы организации транспортного обслуживания населения в городах, вопросы транспортного планирования и организации дорожного движения. По итогам обсуждения, участниками парламентских слушаний были приняты следующие рекомендации:
ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ПЯТОГО СОЗЫВА КОМИТЕТ ПО ТРАНСПОРТУ
РЕКОМЕНДАЦИИ
парламентских слушаний
«О проблемах и перспективах развития транспортного обслуживания населения в субъектах Российской Федерации»
23 июня 2009 года
Участники парламентских слушаний, рассмотрев представленные материалы и доклады, отмечают следующее.
Важным аспектом интенсификации социально-экономического развития России и повышения качества жизни ее граждан является увеличение транспортной мобильности населения. Этот вопрос органично связан с совершенствованием деятельности пассажирского транспорта общего пользования, прежде всего на региональном и местном уровнях.
О масштабах деятельности пассажирского транспорта общего пользования в России можно судить по следующим цифрам – в 2008 году им было перевезено 23,5 млрд. пассажиров, на территории страны действуют 28 тыс. автобусных маршрутов, их общая протяженность составила 1738 тыс.км. Длина трамвайных маршрутов – 9,5 тыс. км, троллейбусных – 14,3 тыс. км.
Перевозками пассажиров занимаются около 14 тыс. предприятий и около 62 тысяч индивидуальных предпринимателей.
Только в крупных предприятиях транспорта общего пользования эксплуатиру¬ется более 72 тыс. автобусов, 9.5 тыс. трамвайных вагонов, 11.2 тыс. троллейбусов и 6.3 тыс. вагонов метро. Характерной чертой этого парка является высокая степень износа: 47 % автобусов самортизировано, около 40 % из них подлежат безотлагательной выбраковке по критериям обеспечения безопасности дорожного движения. Трамваев, имеющих срок службы свыше 15 лет, – более 74%, троллейбусов, имеющих срок службы свыше 10 лет, – более 60 %.
На уровне стратегического целеполагания государством признается важное значение национального комплекса пассажирского транспорта общего пользования. Так, одной из важнейших целей Транспортной стратегии Российской Федерации (далее Стратегия) на период до 2030 года, утвержденной Правительством Российской Федерации 22 ноября 2008 года, обозначается «обеспечение доступности и качества транспортных услуг для населения в соответствии с социальными стандартами».
Реализация этой цели означает обеспечение перевозок пассажиров на социально значимых маршрутах, включая ценовую доступность, в том числе в районах Крайнего Севера, в Калининградской области, на Дальнем Востоке и в Забайкалье.
Предполагается разработка и реализация согласованных схем развития авиатранспортного и автотранспортного обеспечения перевозок по местным социальным маршрутам в удаленных регионах для обеспечения минимальных социальных транспортных стандартов – обеспечения возможности передвижения всех слоев населения на всей территории страны.
Стратегией предполагается также развитие систем городского и пригородного пассажирского транспорта.
Этих целей предполагается добиться:
1) путем регулирования допуска к коммерческой деятельности в области пассажирских перевозок;
2) развитием парков пассажирского подвижного состава, сопоставимого по технико-экономическим параметрам с мировым уровнем;
3) развитием систем, обеспечивающих скоростные и высокоскоростные перевозки пассажиров.
В частности, на железнодорожном транспорте предусматривается развитие пригородно-городских пассажирских сообщений с преобразованием участков железных дорог в скоростные и высокоскоростные системы для обеспечения комфортных условий поездки, сокращения затрат времени пассажира на поездку, разгрузки в крупных городах метрополитена и наземного пассажирского транспорта города в «пиковые» часы.
В целях повышения доступности транспортных услуг для населения признается необходимым дальнейшее совершенствование системы государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте.
На рынке пассажирских перевозок в пригородном сообщении по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, согласно Стратегии, могут оказываться услуги по свободным тарифам на коммерчески привлекательных направлениях пригородных перевозок, в том числе с повышенным уровнем сервиса.
На автомобильном транспорте предполагается развитие конкурентного рынка транспортных услуг с обеспечением приоритетного развития автомобильного транспорта общего пользования, располагающего современной производственно-технической базой и оптимальной структурой парка автотранспортных средств, с учетом увеличения его доли в выполняемых перевозках.
Для повышения доступности и качества транспортных услуг для населения предполагается реализация единой транспортной политики государства в сфере планирования и управления на пассажирском автомобильном транспорте, направ¬ленной на устранение ограничений доступа населения к услугам пассажирского автомобильного транспорта путем:
1) создания подъездов к населенным пунктам, обеспечивающих круглогодич
ное и независящее от погодно-климатических условий автобусное движение;
2) совершенствования маршрутной сети пассажирского автомобильного
транспорта общего пользования и ее обустройства, направленного на обеспечение
удобства для населения на основе внедрения стандартов качества.
Расширение географической доступности пассажирского транспорта предполагает введение минимальных транспортных стандартов, в том числе для обслуживания лиц с ограниченными физическими возможностями и пассажирского авто¬мобильного транспорта общего пользования в сельской местности.
В рамках минимальных социальных транспортных стандартов должна быть определена доступность населенных пунктов к автодорогам круглогодичного пользования, периодичность маршрутов общественного транспорта, подвижной состав и провозные возможности.
Новые инфраструктурные и технологические решения, согласно Стратегии, позволят снизить средние затраты времени пассажиров на поездки пассажирским автомобильным транспортом общего пользования к 2030 г. на 25-30%, относительно уровня 2007 г.
В области тарифного регулирования в целях повышения доступности транспортных услуг для населения Стратегией признается необходимым: – дальнейшее совершенствование системы регулирования тарифов на пассажирском автомобильном транспорте; – совершенствование системы предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов по обеспечению равной доступности услуг автомобильного транспорта общего пользования населению, включая маломобильных граждан; – определение и использование механизмов компенсации выпадающих доходов при регулировании тарифов (например, на основе социальных государственных контрактов по обеспечению перевозок на социально-значимых маршрутах).
Важным приоритетом государственной политики Стратегия определяет обеспечение условий для развития, в первую очередь, внутрироссийских авиационных перевозок и работ, в т.ч. социально значимых – местных авиалиний, не имеющих круглогодичной транспортной альтернативы, а также магистральных авиалиний, обеспечивающих транспортную целостность государства, таких, как авиалинии, связывающие с центром страны Калининградскую область, регионы Крайнего Се¬вера, Сибири и Дальнего Востока. По темпам роста этот сегмент рынка должен к 2020 году превзойти развитие сегмента международных перевозок российских авиакомпаний, выполняемых из (в) отечественных аэропортов.
В сфере регулирования авиационных тарифов должны решаться, в частности, задачи ограничения предельных уровней тарифов для обеспечения их стабильности и сохранения доступности услуг для большинства потенциальных потребителей при поэтапном сокращении сферы ценового регулирования и расширении механизмов рыночного ценообразования.
Тарифное регулирование в области социальных авиационных перевозок, согласно Стратегии, предусматривает: – государственную поддержку субъектов транспортного рынка. Она допускается лишь в тех случаях, когда за счет рыночных механизмов не может быть обеспечен достаточный уровень предложения авиационных услуг или социально приемлемый уровень тарифов на них; – государственную поддержку обслуживания льготных категорий пассажиров; – государственную поддержку социальных авиационных перевозок, которая должна осуществляться путем субсидий, предоставляемых авиапредприятиям, обеспечивающим выполнение социальных авиационных перевозок; – государственную поддержку социальных авиационных перевозок и работ, которая должна оказываться скоординированно за счет средств бюджетов всех уровней.
Стратегией также предусматривается рост перевозок грузов и пассажиров морским транспортом на социально значимых маршрутах, что позволит существенно повысить уровень транспортного обеспечения труднодоступных районов страны – Крайнего Севера и Дальнего Востока, в том числе с использованием Северного морского пути, а также транспортного сообщения с Калининградской областью с целью обеспечения прогнозируемого спроса на социально-значимые пассажирские перевозки морским транспортом.
В области повышения качества транспортного обслуживания пассажиров внутренним водным транспортом предусматривается улучшение организации транспортного процесса, конструктивных особенностей и технического состояния используемых внутренних водных путей, судоходных гидротехнических сооружений и судов, повышение комфортности и уровня сервиса.
Предусматривается развитие перевозок деловых пассажиров за счет пополнения флота скоростными судами и создания рынка водного такси (первоначально в Московском регионе).
Для повышения доступности транспортных услуг на внутреннем водном транспорте необходимо: – увеличение протяженности внутренних водных путей с актированными габаритами судовых ходов с освещаемой обстановкой; – реконструкция гидросооружений; – устранение разрыва между увеличивающимся спросом на пассажирские перевозки с одной стороны, и количественными и качественными показателями флота с другой.
Согласно Конституции Российской Федерации организация транспортного обслуживания населения в региональном и местном сообщениях находится в сфере ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а установление основ государственной политики в указанной сфере находится в компетенции Российской Федерации. С учетом этого представляется, что реализация намеченных Стратегией целей в части транспортного обслуживания населения России требует координации усилий федерального центра, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с ориентацией на комплексность решения проблемы, учета возможностей всех видов пассажирского транспорта общего пользования, включая пригородный железнодорожный транспорт.
К настоящему времени субъекты Российской Федерации решают вопросы регулирования развития транспорта общего пользования, включая законодательные аспекты, практически самостоятельно. Степень координации их деятельности со стороны Российской Федерации представляется недостаточной.
В регионах России широко варьируется количество и вид нормативных актов, регулирующих деятельность транспорта общего пользования. Количество законов субъектов Российской Федерации по этой проблематике доходит до 5, наиболее распространенный вариант – 1 закон с большим количеством подзаконных актов (до 11) – постановлений региональных органов исполнительной власти, приказов регионального министерства транспорта. Значительное число регионов решает соответствующие вопросы исключительно подзаконными актами. Несмотря на значительные различия в социально-экономическом развитии, размерах и географическом положении регионов, ситуация с нормативным регулированием деятельности транспорта общего пользования в регионах страны представляется неоптимальной.
Неодинаково в различных субъектах Российской Федерации и финансовое положение предприятий транспорта общего пользования. По итогам 2008 года ряд пригородных железнодорожных пассажирских компаний работает безубыточно при значительной убыточности пригородного железнодорожного сообщения в целом по стране. В ряде регионов даже автотранспортные пассажирские предприятия работают с прибылью, пусть и небольшой. Представляется необходимым тщательный анализ всей соответствующей информации с обобщением положительного опыта и доведением его до сведения органов государственной власти регионов и местного самоуправления.
Основной причиной убыточности крупных и средних предприятий транспорта общего пользования является недостаточное финансирование со стороны бюджетов всех уровней расходов перевозчиков, связанных с выполнением перевозок пассажиров по регулируемым тарифам и перевозок льготных категорий пассажиров. С убыточностью транспортных предприятий связаны и крайне недостаточные темпы обновления парка транспортных средств. Учитывая остроту проблемы, во многих регионах приняты и действуют региональные программы обновления транспортных парков государственных и муниципальных предприятий, однако их результаты, в силу ограниченности финансовых возможностей субъектов Российской Федерации, явно недостаточны. Федеральный центр устранился от решения этой проблемы.
Представляется целесообразным ускорение разработки предусмотренных Транспортной стратегией Российской Федерации минимальных социальных транспортных стандартов. На основе указанных стандартов необходима ревизия состояния транспортного обслуживания населения в регионах России и подготовка мероприятий, в том числе общегосударственного значения, по обеспечению необходимого развития транспорта общего пользования.
Одной из проблем транспорта общего пользования стала неравномерность налогообложения предприятий и индивидуальных предпринимателей, уплачивающих значительно меньший по размеру единый налог на вмененный доход. Представляется необходимой корректировка схем налогообложения для обеспечения равных условий хозяйствования перевозчиков различных форм собственности.
В ряде регионов страны особо важное значение в транспортном обслуживании населения имеют авиационный, морской и внутренний водный транспорт. Для предприятий этих видов транспорта общего пользования вопросы убыточности их работы, старения транспортных парков и сопутствующей инфраструктуры носят еще более острый характер. Следует отметить, что для пассажиров из многих населенных пунктов именно эти виды транспорта являются единственно доступными. Обеспечение транспортной доступности таких населенных пунктов приобретает большое политическое значение с точки зрения способности страны решать проблемы поддержания единого экономического и социального пространства. Представляется, что именно в этих отраслях государство в целом должно обеспечить реализацию единой национальной программы развития. Частью этой программы развития должна стать оптимизация государственного управления указанными отраслями. Так, вследствие излишней медлительности государственного аппарата, медленно идет процесс передачи в собственность субъектов Российской Федерации ряда аэропортов и речных портов регионального значения. В речных портах местного значения также представляется целесообразным рассмотреть вопрос о деприватизации оставшегося государственного имущества с целью облегчения привлечения в отрасль частных инвестиций.
Автомобильный транспорт общего пользования отличается наиболее высоким уровнем конкуренции, причем массовым явлением в этой сфере стала «недобросовестная конкуренция» со стороны некоторых частных перевозчиков, работающих зачастую без утвержденных в законном порядке маршрутов и расписаний. Помимо убытков официально утвержденных на маршрутах перевозчиков, это сопровождается перегрузкой транспортными средствами малой вместимости, особенно в чаем «пи дорожной сети, отсутствием гарантий надлежащего обслуживания для пассажиров. Следует отметить, что у субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления нет правовых оснований препятствовать указанной «недобросовестной конкуренции», поскольку такое противодействие невозможно без определенных ограничений прав хозяйствующих субъектов – перевозчиков. Между тем, согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, их права могут быть ограничены только федеральным законом.
В целях обеспечения необходимыми полномочиями органов государственной власти регионов и органов местного самоуправления Правительством Российской Федерации был разработан и внесен на рассмотрение Государственной Думой 25 апреля 2007 года проект федерального закона № 423427-4 «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации», принятый в первом чтении Государственной Думой 4 июля 2007 года. Комитетом Государственной Думы по транспорту законопроект был подготовлен ко второму чтению уже осенью 2007 года. Однако второе чтение законопроекта не состоялось вследствие появившихся во властных структурах сомнений в его необходимости. К настоящему времени изменилась первоначальная позиция Правительства Российской Федерации, принявшего решение «не поддерживать дальнейшее рассмотрение указанного законопроекта в связи с имеющимися замечаниями концептуального характера». Следует отметить, что субъекты Российской Федерации, как правило, выступают за скорейшее принятие законопроекта.
Важной проблемой обеспечения безопасности функционирования транспорта общего пользования является обеспечение обязательных предрейсовых медицинских осмотров водителей. Если эту проблему можно считать в основном решенной на крупных и средних предприятиях, то на мелких предприятиях и у индивидуальных предпринимателей, к сожалению, указанных осмотров зачастую не бывает. Необходимо тщательное изучение ситуации и разработка мер, гарантирующих требуемый уровень состояния здоровья водителей, возможно с введением механизма добровольного декларирования водителем своего обязательства выходить на работу только в здоровом состоянии.
В большинстве регионов России важную роль в системе пассажирского транспорта общего пользования имеют пригородные железнодорожные перевозки. Этот вид перевозок имеет особо большое значение с точки зрения потенциальных возможностей существенного увеличения его провозных способностей, особенно в регионах с высокой плотностью населения, агломерациях и мегаполисах. Так, повышение качества транспортного обслуживания населения в крупнейших городах страны без развития железнодорожного городского и пригородного сообщения вообще представляется нереальным. При этом в большинстве субъектов Российской Федерации отношение к железнодорожному пригородному транспорту несерьезное: – он, с одной стороны, нужен, однако, с другой стороны, заботиться об его дееспособности должны сами железнодорожники, в отличие от других видов транспорта общего пользования, находящимися в сфере региональной ответственности. Этот транспорт как бы «чужой».
Безусловно, у сложившейся ситуации имеются объективные предпосылки. Прежде всего, это финансовая слабость региональных и местных бюджетов. Однако определенную роль имеют и недоработки нормативного характера. Расчеты по¬терь доходов от пригородных перевозок, представляемые железными дорогами субъектам РФ, не дают возможности провести анализ динамики расходов, причин убыточности, экономии или перерасхода средств по статьям затрат. Необходимо ускорить доработку Минтрансом России проекта методики определения себестоимости и построения тарифов на перевозку пассажиров и услуги инфраструктуры в пригородном железнодорожном сообщении. Введение в действие этой методики позволит исключить спорные ситуации текущего года, связанные с резким (на 60 и более процентов) увеличением запросов ОАО «РЖД» на финансирование услуг по перевозке пассажиров в пригородном сообщении в отдельных регионах России. Представляется также целесообразным рассмотреть вопрос о внесении изменений в законодательство Российской Федерации в целях регламентации полномочий регионов по тарифному регулированию пригородных железнодорожных перевозок и соответствующих обязанностей по компенсации убытков, возникающих в результате такого регулирования.
Особую роль в социально-экономическом развитии крупных городов Российской Федерации играют метрополитены, позволяющие во многом разрешать транс¬портные проблемы, снижать нагрузки на существующую транспортную сеть, повышать качество и уровень безопасности транспортных услуг населению. Метрополитены, имеющие предельную пропускную способность от 15 до 60 тысяч пасса¬жиров в час на одну линию, не имеют альтернативы среди других видов городского пассажирского транспорта общего пользования в случае необходимости массовых перевозок пассажиров.
Основной проблемой развития метрополитенов является недостаточный и несоответствующий мировой практике уровень поддержки их строительства из федерального бюджета – как правило, не свыше 20 % от общей стоимости. Этот подход представляется странным и в свете того обстоятельства, что приблизительно 30-35% от стоимости линии метрополитена в обязательном порядке закладывается на стадии строительства в стоимость оборудования метрополитена как потенциального объекта гражданской обороны и на соответствие его требованиям антитеррористической защищенности. Представляется, что хотя бы решение подобных задач, находящихся в сфере ответственности Российской Федерации, должно и финансироваться из федерального бюджета.
Острой проблемой транспорта общего пользования стал вопрос борьбы с безбилетным проездом. По некоторым оценкам, только железные дороги несут убытки на сумму до 20 млрд. рублей в год. Борьба с безбилетным проездом на общественном транспорте стала постоянной проблемой муниципалитетов многих крупных городов России.
В ходе реформ транспортного комплекса России утрачена действенность существовавшей системы санкций за административные правонарушения на транс¬порте, что особенно заметно в вопросе борьбы с безбилетным проездом в городском и пригородном сообщении. Действующий размер санкции за безбилетный проезд – 100 рублей – зачастую ниже стоимости проезда в пригородном сообщении (например, железнодорожном). Если учесть, что взыскивать эту сумму необходимо через суд, то очевидна абсурдность ситуации.
К настоящему времени государство реально устранилось от пресечения актов безбилетного проезда – общественно значимых правонарушений, оказывающих, в силу их массовости, значительный негативный эффект на моральный климат в обществе и уважение к законности и правопорядку.
Во внесенном Правительством Российской Федерации законопроекте № 480013-4 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» имеется положение об отмене административной ответственности за безбилетный проезд, что, при принятии закона, еще более усугубит ситуацию. Следует отметить, что перевозчики (а также субъекты Федерации, муниципалитеты) не имеют правовых оснований для борьбы с безбилетным проездом.
Учитывая сложившуюся ситуацию, в том числе и ее экономический аспект, представляется необходимым предпринять меры для восстановления действенности системы санкций за административные правонарушения на транспорте, включая рассмотрение вопроса об оптимальном денежном размере указанных санкций.
Отмечая необходимость постоянного внимания государства к проблемам развития транспортного обслуживания населения в субъектах Российской Федерации, участники парламентских слушаний рекомендуют:
I. Правительству Российской Федерации:
1. Ускорить разработку предусмотренных Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2030 года минимальных социальных транспортных стандартов. На основе указанных стандартов провести ревизию состояния транспортного обслуживания населения в регионах России и подготовку мероприятий общегосударственного значения по обеспечению необходимого комплексного развития транспорта общего пользования.
2. Рассмотреть вопрос о поддержке подготовленного ко второму чтению проекта федерального закона № 423427-4 «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации» с его возможной корректировкой.
3. Принять меры для восстановления действенности системы санкций за административные правонарушения на транспорте, включая рассмотрение вопроса об оптимальном денежном размере указанных санкций.
4. Рассмотреть вопрос о внесении изменений в законодательство Российской Федерации в целях регламентации полномочий регионов по тарифному регулированию пригородных железнодорожных перевозок и соответствующих обязанностей по компенсации убытков, возникающих в результате такого регулирования.
5. Усилить работу по изучению ситуации в пассажирском транспорте общего пользования в регионах России, обобщению передового опыта и информирования об нем субъектов Российской Федерации, а также по разработке и утверждению необходимых методических рекомендаций, например, методики определения себестоимости и построения тарифов на перевозку пассажиров и услуги инфраструктуры в пригородном железнодорожном сообщении.
II. Субъектам Российской Федерации:
1. Принять меры по изучению и пропаганде примеров успешного решения вопросов развития транспорта общего пользования в регионах России.
2. При решении вопросов планирования развития и регулирования транспорта общего пользования ориентироваться на учет возможностей всех видов пассажирского транспорта, включая пригородный железнодорожный транспорт, с целью добиваться комплексного решения проблемы совершенствования транспортного обслуживания населения.
Председатель Комитета
С.Н.Шишкарёв